III.   EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO PERUANO

PROCESO ARBITRAL

 

 

 

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CANCHIS

CON EL SINDICATO DE
TRABAJADORES OBREROS DE LA MUNICIPALIDAD
PROVINCIAL DE CANCHIS SINTROMUNC-CANCHIS

 

PLIEGO PETITORIO 2016

 

LAUDO ARBITRAL

 

12 de junio de 2015

 

 

TRIBUNAL ARBITRAL UNIPERSONAL

 

 

ADOLFO CIUDAD REYNAUD

PRESIDENTE

 

LAUDO ARBITRAL

En Lima, a los doce días del mes de junio de 2015, el Tribunal Arbitral Unipersonal integrado por el doctor Adolfo Ciudad Reynaud, a efectos de solucionar el pliego petitorio para el año 2016 presentado por el Sindicato de Trabajadores Obreros de la Municipalidad Provincial de Canchis- SINTROMUNC-CANCHIS(en adelante el SINDICATO) a la Municipalidad Provincial de Canchis (en adelante la MUNICIPALIDAD) .

Habiéndose cumplido con la Audiencia de instalación y señalamiento de las reglas de arbitraje, presentación de propuestas finales, fundamentación de las mismas, estando dentro del plazo para emitir el Laudo y habiéndose actuado todas las pruebas presentadas por las parte y garantizado el debido proceso, el Tribunal Arbitral en la fecha emite el siguiente Laudo:

I.         ANTECEDENTES

1. Con fecha 24 de marzo de 2015, se conformó la Comisión Negociadora del Pliego Petitorio 2016, mediante Resolución de Alcaldía Nº 089-2015-A-MPC.  Dicha Comisión es integrado, de una parte, por los representantes de la MUNICIPALIDAD, el señor Elisban Pumacajia Macedo, la señora Nancy Rosario Yucra Mendoza y el señor Luis Ziler Mamani López; y por otra los representantes del SINDICATO, el señor Miguel Villansante Condori, la señora Yudi Ticona Núñez y el señor Elvis Sucasaca Tapia.
2. Mediante Acta de Compromiso Arbitral de 30 de marzo de 2015, la MUNICIPALIDAD y el SINDICATO decidieron someter a arbitraje voluntario la negociación colectiva de las cláusulas pendientes de solución del pliego de peticiones correspondiente al período 2016, conforme al procedimiento establecido en el Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM, y aplicable a los trabajadores municipales obreros en virtud del la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley del Servicio Civil, Ley Nº 30057 y el artículo 19 del Decreto Supremo Nº 041-2014-PCM.
3. El 28 de abril de 2015, el SINDICATO y la MUNICIPALIDAD designaron como Árbitro Unipersonal a Adolfo Ciudad Reynaud, quien mediante misiva de 5 de mayo de 2015 accedió a desempeñarse como tal.
4. El 11 de mayo de 2015 el Tribunal Arbitral Unipersonal citó a las partes a la Audiencia de Instalación del proceso arbitral para llevarse a cabo el 21 de mayo de 2015, a las 10 horas, en calle José del Llano Zapata Nº 331, Oficina 906, Miraflores, Lima.
5. El 21 de mayo de 2015, día de la Audiencia de Instalación, el SINDICATO y la MUNICIPALIDAD hicieron entrega de sus propuestas finales al Tribunal Arbitral, adicionalmente, el SINDICATO entregó al Tribunal la siguiente documentación; Resolución de Alcaldía Nº 379-A-MPC-2008, donde se aprobó el acta de negociación colectiva para el año fiscal 2009; Resolución de Alcaldía Nº 180-A-MPC-2010, donde se aprobó la negociación colectiva para año fiscal 2010; Resolución de Alcaldía Nº 045-2011-A-MPC, donde se declaró la inejecutabilidad de algunas cláusulas de la Resolución de Alcaldía Nº 430-A-MPC-2010; Oficio Nº 003-SG-SINTROMUNC-2014, donde se presentó el Pliego de Reclamos para el Ejercicio Fiscal del año 2015; Resolución de Gerencia Municipal Nº 212-2014-GM-MPC, donde seaprobó la negociación colectiva del Ejercicio Fiscal 2015; Pliego de Reclamos para el Ejercicio Fiscal 2016; Resolución de Gerencia Municipal Nº 034-2015-GM-MPC, donde se declaró la nulidad parcial de algunas cláusulas de la Resolución de Gerencia Municipal Nº 212-2014-GM-MPC; Resolución de Alcaldía Nº 089-2015-A-MPC, donde se conformó la Comisión Negociadora del Pacto Colectivo del Ejercicio Fiscal 2016; Acta de instalación para la negociación colectivo del Pliego Petitorio para el año 2016, de fecha 30 de marzo del 2015; tres boletas de pago, dos obreros y un empleado del periodo 2015-04. En la misma audiencia el Tribunal concedió un plazo de 6 días hábiles para que la MUNICIPALIDAD entregue la Valorización de la propuesta final del SINDICATO.

Propuestas finales de las partes

6.      La propuesta final presentada por el SINDICATO se formuló en los siguientes términos:

“Demandas económicas:

- Cuarto enunciado.- Incremento de 20% de la remuneración bruta, al salario que percibimos actualmente los Trabajadores Obreros Municipales, monto que solicitamos por el costo de vida que existe actualmente. En vista que se ha incrementado el costo de vida y la canasta familiar, y el poco valor adquisitivo de nuestras remuneraciones, y que nadie escapa a esta realidad creciente día a día.

- Quinto enunciado.- Solicitamos incremento a la Bonificación Especial  por concepto de Riesgo y Salud Ocupacional en vista que estamos expuestos y en contacto con la basura, polvo y la radiación solar y rayos ultra en nuestro centro de labor, la propuesta es el 30% de la Remuneración Bruta Mensual. Y que debe ser otorgada en forma acumulada trimestralmente. Ya que es un derecho adquirido que nos corresponde.

- Sétimo enunciado.- Incremento de la Bonificación por Escolaridad equivalente a una remuneración y media del mínimo vital del salario vigente a la fecha de pago.

- Octavo enunciado.- Incremento de la Bonificación Extraordinaria por “Día Internacional del Trabajo”, el día 1º de mayo, equivalente a una remuneración y media de un Mínimo Vital del salario a la fecha de pago.

- Noveno enunciado.- Incremento del otorgamiento de Bonificación Especial por el Día de la Madre, en el mes de mayo y por el Día del Padre en el mes de junio, respectivamente, equivalente a una Remuneración Mínima Vital. Vigente a la fecha de pago. Beneficio que se recibe a la fecha.

- Décimo enunciado.- Incremento a la Bonificación por el Día del Trabajador Municipal que se celebra el 5 de noviembre y que también es el días de la Ciudad de Sicuani, equivalente a una remuneración y media del Salario Mínimo Vital a la fecha de pago.

- Décimo Primer enunciado.- Incremento a la Bonificación Adicional por Vacaciones equivalente a un 50% de la remuneración mínima vital. Vigente a la fecha de pago. Por ser derecho adquirido en convenciones anteriores y que se nos suspendió.

- Décimo Segundo Enunciado.- Pago por concepto de Subsidio por Fallecimiento y fastos de sepelio y luto por familiares directos, equivalente a cuatro sueldos completos vigentes a la fecha de pago. Beneficio que los tenemos adquiridos en convención anterior.  Ya que nosotros también somos Servidores Públicos, tal como lo indica la Ley.

- Décimo cuarto enunciado.-  Pago de una Bonificación Extraordinaria consistente 04 (cuatro) Sueldos Brutos por concepto de cumplir 25 y 30 años de labor en beneficio de la Institución. En vista que tenemos compañeros que tienen esa cantidad de años y nunca han sido estimulados de ninguna forma, por lo que solicitamos se nos otorgue este beneficio en vida. En razón que existe el Decreto Legislativo Nº 688, Ley que regula la consolidación de Beneficios Sociales de los Obreros (Seguro de Vida) 

- Décimo Sexto enunciado.- Solicitamos la donación de una canasta familiar para que sirva de estímulo por parte de la patronal en la fiesta de navidad para hacer extensivo a las familias de todos los compañeros afiliados, que como es costumbre que lo realizan en todos los Municipios de la Región y del País especialmente a los Obreros en vista que tienen un sueldo paupérrimo para lo que proponemos el costo de la canasta sea de S/. 250.00 (Doscientos Cincuenta Nuevos Soles)

Demandas laborales

- Vigésimo tercer enunciado.- Ratificar el otorgamiento de una bolsa de víveres en forma mensual a cada trabajador obrero municipal consistente en: 20 kg de azúcar, 20kg de arroz, 30 tarros de leche, 15 litros de aceite y 30 conservas de atún, en vista en que nos encontramos expuestos a la basura y radiación, así como lugares fuera de la ciudad, tal como puede constatar en la forma de trabajo que realizamos así como el horario corrido que laboramos.”

7.      La propuesta final presentada por la MUNICIPALIDAD se formuló de la siguiente manera:

“Frente a ello (Propuesta del SINDICATO), la propuesta de la MUNICIPALIDAD, ciñéndose a las normativas de orden presupuestal y del sistema de Recursos Humanos, muy a pesar nuestro, consideramos que éstas- en su integridad- tienen carácter económico aspectos que no vienen a ser materia de conciliación, por prohibición expresa de las siguientes normas: Ley Nº 30281- Ley de Presupuesto del Sector Público 2015, artículo 6 (…) y Ley 30057- Ley de Servicio Civil, su disposición complementaria final (…)  Aspecto por el cual, siendo disposiciones impositivas, hace que los representantes de la MUNICIPALIDAD en calidad de Funcionarios debemos acatar, conlleva a que nuestra propuesta no tenga el carácter de ser conciliable, debiendo –en su caso- dilucidarse por la vía arbitral conforme el Convenio Arbitral suscrito por todos los miembros de la Comisión Negociadora.”

II.      FUNDAMENTOS Y ALCANCES DE LA JURISDICCIÓN ARBITRAL

8.    La Constitución Política del Perú es la norma suprema que rige el ordenamiento jurídico peruano, posee una fuerza normativa de tal envergadura que sus disposiciones prevalecen sobre cualquier otra de menor jerarquía; y es la norma al amparo de la cual deben interpretarse las leyes y reglamentos a fin de cumplir con el principio de jerarquía jurídica previsto en el artículo 51º de tal norma fundamental.

9.    La Constitución reconoce que la potestad de administrar justicia la ejerce, principalmente, el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos[1]. Pero la función jurisdiccional, “consistente en resolver conflictos de intereses de modo definitivo, aplicando el derecho correspondiente”[2]; también es reconocida al fuero arbitral y al militar. Por ende, ambos tienen la facultad, directamente reconocida por la Constitución, de impartir justicia. Así lo ordena el artículo 139º en los siguientes términos:

“Artículo 139°.- Son principios y derechos  de la función jurisdiccional:

1.    La unidad y exclusividad de la función jurisdiccional.

No existe ni puede establecerse jurisdicción alguna independiente, con excepción de la militar y la arbitral (…).”

10.      Esta disposición ha sido extensamente desarrollada por el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia^[3]. No obstante, es importante hacer referencia a la sentencia recaída en el expediente Nº 06167-2005-HC/TC, en la cual el supremo intérprete de la Constitución reconoce expresamente al arbitraje función jurisdiccional y su competencia para conocer y resolver las causas que le sean sometidas:

“7. Sin embargo, el artículo 139º, inciso 1 de nuestro ordenamiento constitucional consagra la naturaleza excepcional de la jurisdicción arbitral, lo que determina que, en el actual contexto, el justiciable tenga la facultad de recurrir ante el órgano jurisdiccional del Estado para demandar justicia, pero también ante una jurisdicción privada.

(…)

11. Es justamente, la naturaleza propia de la jurisdicción arbitral y las características que la definen, las cuales permiten concluir a este Colegiado que no se trata del ejercicio de un poder sujeto exclusivamente al derecho privado, sino que forma parte esencial del orden público constitucional.

La facultad de los árbitros para resolver un conflicto de intereses no se fundamenta en la autonomía de la voluntad de las partes del conflicto, prevista en el artículo 2º inciso 24 literal a de la Constitución, sino que tiene su origen y, en consecuencia, su límite, en el artículo 139º de la propia Constitución.

De allí que el proceso arbitral tiene una doble dimensión pues, aunque es fundamentalmente subjetivo ya que su fin es proteger los intereses de las partes, también tiene una dimensión objetiva, definida por el respeto a la supremacía normativa de la Constitución, dispuesta por el artículo 51º de la Carta Magna; ambas dimensiones, (subjetiva y objetiva) son interdependientes y es necesario modularlas en la norma legal y/o jurisprudencia. (…)

Así, la jurisdicción arbitral, que se configura con la instalación de un Tribunal Arbitral en virtud de la expresión de la voluntad de los contratantes expresada en el convenio arbitral (…) se convierte en sede jurisdiccional constitucionalmente consagrada, con plenos derechos de autonomía y obligada a respetar los derechos fundamentales (…).

13. Es por tal motivo que este Tribunal considera conveniente reiterar la plena vigencia del principio de la “kompetenz-kompetenz” previsto en el artículo 39º de la Ley General de Arbitraje –Ley N.º 26572–, que faculta a los árbitros a decidir acerca de las materias de su competencia, y en el artículo 44º del referido cuerpo legal, que garantiza la competencia de los árbitros para conocer y resolver, en todo momento, las cuestiones controvertidas que se promuevan durante el proceso arbitral, incluida las pretensiones vinculadas a la validez y eficacia del convenio.

14. Este Tribunal reconoce la jurisdicción del arbitraje y su plena y absoluta competencia para conocer y resolver las controversias sometidas al fuero arbitral, sobre materias de carácter disponible (…), con independencia jurisdiccional y, por tanto, sin intervención de ninguna autoridad, administrativa o judicial ordinaria”

11.     Es importante no perder de vista que este pronunciamiento se emitió en el año 2006 y es por ello que cuando trata del principio “kompetenz-kompetenz” alude a la Ley General de Arbitraje, norma que actualmente se encuentra derogada por el Decreto Legislativo Nº 1071; no obstante, los argumentos vertidos no pierden vigor en la medida que el nuevo cuerpo normativo también reconoce el principio “kompetenz-kompetenz” en los siguientes términos:

“Artículo 3.-Principios y derechos de la función arbitral

(…)

3. El tribunal arbitral tiene plenas atribuciones para iniciar y continuar con el trámite de las actuaciones arbitrales, decidir acerca de su propia competencia y dictar el laudo.”

“Artículo 40.-Competencia del tribunal arbitral.

El tribunal arbitral es competente para conocer el fondo de la controversia y para decidir sobre cualesquiera cuestiones conexas y accesorias a ella que se promueva durante las actuaciones arbitrales, así como para dictar las reglas complementarias para la adecuada conducción y desarrollo de las mismas.”

“Artículo 41.-Competencia para decidir la competencia del tribunal arbitral.

1. El tribunal arbitral es el único competente para decidir sobre su propia competencia, incluso sobre las excepciones u objeciones al arbitraje relativas a la inexistencia, nulidad, anulabilidad, invalidez o ineficacia del convenio arbitral o por no estar pactado el arbitraje para resolver la materia controvertida o cualesquiera otras cuya estimación impida entrar en el fondo de la controversia. Se encuentran comprendidas en este ámbito las excepciones por prescripción, caducidad, cosa juzgada y cualquier otra que tenga por objeto impedir la continuación de las actuaciones arbitrales”.

12.     A su turno, la doctrina peruana también afirma que la función jurisdiccional está reconocida constitucionalmente para el fuero arbitral y, por tanto, éste tiene facultades para impartir justicia:

“Si bien la Constitución consagra los principios de unidad y exclusividad de la función jurisdiccional, que evocan la existencia de un sistema jurisdiccional unitario; de ello no se desprende que el Poder Judicial sea el único encargado de ejercer dicha función, puesto que ello implicaría negar el carácter jurisdiccional del Tribunal Constitucional, del Jurado Nacional de Elecciones, de la jurisdicción especializada del fuero militar y, por extensión, del arbitraje. En ese sentido y conforme se desprende del texto expreso del artículo 139, inciso 1 de la Constitución, el arbitraje constituye una de las excepciones a los principios de unidad y exclusividad de la función jurisdiccional; puesto que, en efecto: «No existe ni puede establecerse jurisdicción alguna independiente, con excepción de la arbitral y la militar»”.[4]

13.     En cuanto al principio “kompetenz-kompetenz”, la doctrina también suscribe que los árbitros tienen la facultad para conocer y resolver todas las controversias que sucedan durante el proceso arbitral:

“Este principio, recogido por el Decreto Legislativo Nº 1071 en sus artículos 40 y 41, alude a la facultad que tienen los árbitros para conocer todas las cuestiones controvertidas que se promuevan durante el proceso arbitral (relativas a derechos de carácter disponible por las partes) e incluso para decidir acerca de su propia competencia, cuando se planteen oposiciones relativas a la existencia, eficacia y validez del convenio.”[5]

14.     En virtud de las normas constitucionales, jurisprudencia y doctrina señaladas queda claro que el fuero arbitral tienen función jurisdiccional reconocida directamente por la Constitución y, por tanto, se encuentra vinculado a sus principios y derechos.

15.     Ahora bien, en el derecho laboral, de cara a los conflictos, existe una extendida clasificación que los diferencia en: a) conflictos de aplicación y b) conflictos de creación[6]. Los conflictos laborales son de aplicación (o jurídicos) cuando su solución consiste en aplicar o interpretar una norma jurídica ya existente (como cuando se pide el pago de un beneficio devengado); mientras que son de creación (o económicos) cuando su solución consista en crear un nuevo derecho o revisarlo (una nueva norma que contemple un derecho).

16.     Esta clasificación traería aparejada la siguiente consecuencia: si los conflictos jurídicos se resuelven aplicando derecho, entonces, su medio de solución por defecto será el proceso (judicial) donde corresponderá a los jueces ejercer función jurisdiccional (aplicando derecho). Solo en este tipo de conflictos se ejercería jurisdicción, principalmente por los jueces, pero también por los árbitros cuando resuelvan este tipo de conflictos. Esto sería diferente en el caso de los conflictos económicos: en estos no habría ejercicio de jurisdicción, sino un acto de creación o formación de una norma u obligación, más próxima del contrato o de la ley.  En este tipo de conflictos los árbitros (cuando los haya) no realizarían jurisdicción, sino que serían generadores de un acto normativo.

17.     Esta clasificación, conflictos jurídicos y conflictos económicos, ha sido recogida en la Nueva Ley Procesal del Trabajo, Ley N° 29497.  En ella se regula, por un lado, el proceso de impugnación de laudo arbitral económico[7]; y de otro lado, el proceso de anulación de laudo arbitral jurídico[8].

18.     Esta clasificación tiene, por cierto, un propósito práctico: diferenciar los productos resultantes de cada tipo de arbitraje: de un lado, el laudo que resuelve un conflicto jurídico hace las veces de sentencia y, por tanto, tiene mérito ejecutivo; mientras que el laudo que resuelve un conflicto económico hace las veces de convenio colectivo y es fuente de derechos en su ámbito y que, al igual que cualquier norma, corresponde ser cumplido inmediatamente por las partes.

19.     A partir de lo expuesto, ¿puede afirmarse que solo se ejerce jurisdicción cuando el tribunal arbitral resuelve un conflicto jurídico, pero no cuando el conflicto es económico? Consideramos que no es así por las siguientes razones. En primer lugar, debe advertirse que la clasificación que divide los conflictos en económicos y jurídicos es fundamentalmente metodológica. Es decir, los conflictos pueden ser planteados como económicos o jurídicos dependiendo de si lo que se pretende es una regla general para el futuro o el reconocimiento de un derecho vulnerado que busca corregirse. No hay nada en el conflicto que sea naturalmente económico o jurídico.

20.     En segundo lugar, los conflictos económicos aun cuando busquen la creación de una norma, suponen la aplicación-de-derecho que le dé sustento. Por ejemplo, cuando el artículo 65 del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas dispone que el laudo (el tribunal arbitral) no podrá establecer una solución distinta a las propuestas finales de las partes ni combinar planteamientos de una y otra. Es evidente entonces que el tribunal arbitral, al resolver el conflicto económico, aplica la regla de Derecho en qué consiste el artículo 65º citado.

21.     En tercer lugar, las negociaciones colectivas no contienen únicamente pretensiones que calificarían únicamente como económicas, sino que también incluyen pretensiones abiertamente jurídicas, lo cual se justifica plenamente en el marco del artículo 28° de la Constitución que manda garantizar la libertad sindical y fomentar la negociación colectiva y las formas de solución pacífica de los conflictos laborales.

22.     En consecuencia, debe advertirse que el arbitraje es un medio pacífico de solución de los conflictos laborales que, unas veces, aplica o interpreta una norma jurídica de manera pura; y otras veces crea o establece una norma, pero no fuera del Derecho ni arbitrariamente, sino derivada de las reglas de procedimiento y, sobre todo, de los principios y valores constitucionales que mandan, por ejemplo, fomentar la negociación colectiva. En estos casos los árbitros también aplican derecho porque su decisión no puede ser arbitraria o fuera del Derecho, sino que su decisión siempre, aunque haga las veces de convenio colectivo, debe ajustarse a los valores constitucionales como el de fomento de la negociación colectiva, o el de no discriminación, o el de garantía de la libertad sindical. De lo contrario la labor del tribunal arbitral en este tipo de conflictos sería exactamente igual a echar una moneda al aire.

23.     Este rol —de resolver conforme a Derecho— del tribunal arbitral de resolver un conflicto, aunque económico, apegado a los valores constitucionales se ve maximizado cuando, por ejemplo, le corresponda asumir o rechazar una regla como las de las leyes de presupuesto o de la Ley del Servicio Civil que prohíbe negociar y concluir incremento de remuneraciones.

24.     Por tanto, cabe reiterar la idea según la cual un tribunal arbitral cuando resuelve un conflicto, económico o jurídico, lo que hace es impartir justicia en el sentido de actualizar los principios, valores y derechos constitucionales, dejándose de lado, por tanto, cualquier manifestación de arbitrariedad.

25.     Los derechos fundamentales se encuentran reconocidos en la Constitución, y el derecho a la negociación colectiva no es la excepción; no obstante, su contenido es escueto:

“Artículo 28º.- El Estado reconoce los derechos de  sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático:

1. Garantiza la libertad sindical.

2. Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los conflictos laborales.

(…)”

26.     Sin embargo, existen otras normas o mecanismos de nivel constitucional que desarrollan y llenan de contenido el artículo 28º de la Constitución. En efecto, el Tribunal Constitucional ha desarrollado de manera extensa esta posibilidad en la sentencia recaída en los expedientes Nº 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC:

“La Constitución vigente no contiene una disposición parecida al artículo 105º de la Constitución de 1979, en la cual se reconocía jerarquía constitucional a los tratados internacionales de derechos humanos; sin embargo, a la misma conclusión puede arribarse desde una interpretación sistemática de algunas de sus disposiciones.

Por un lado, la Constitución, en el artículo 3º, acoge un sistema de numerus apertus de derechos constitucionales. En efecto, según esta disposición: “La enumeración de los derechos establecidos en este capítulo no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma republicana de gobierno.”

Conforme a esta disposición el catálogo de derechos constitucionales no excluye “otros de naturaleza análoga” o que “se fundan” en determinados principios fundamentales del ordenamiento constitucional. Es decir, existe otro conjunto de derechos constitucionales que está comprendido tanto por “derechos de naturaleza análoga” como por los que se infieren de los principios fundamentales.

Los “derechos de naturaleza análoga” pueden estar  comprendidos en cualquier otra fuente distinta a la Constitución, pero que ya conforma el ordenamiento jurídico. Dentro de las que pudiera identificarse como tal no cabe duda que se encuentran los tratados internacionales sobre derechos humanos de los que el Estado peruano es parte. En efecto, si en las fuentes de nuestro ordenamiento jurídico se indaga por aquella donde se pueda identificar derechos que ostenten “naturaleza análoga” a los derechos que la Constitución enuncia en su texto, resulta indudable que tal fuente reside, por antonomasia, en los tratados internacionales sobre derechos humanos que conforman nuestro ordenamiento jurídico. En consecuencia, dichos tratados, todos ellos de consuno, enuncian derechos de naturaleza “constitucional”.

Si conforme a lo anterior, los derechos reconocidos en los tratados internacionales de derechos humanos tienen rango constitucional, debe concluirse que dichos tratados detentan rango constitucional”.

27.     En esta línea de ideas del Tribunal Constitucional, los convenios de la Organización Internacional del Trabajo – OIT sobre el derecho humano a la negociación colectiva tienen rango constitucional y, por ende, los derechos contenidos en ellos también ostentan la misma prerrogativa. En efecto, las disposiciones de los convenios de la OIT sobre el derecho a la negociación colectiva son normas constitucionales que desarrollan y llenan de contenido al artículo 28º de la Constitución, y por ello forman parte del llamado “bloque de constitucionalidad”.

28.     A mayor abundamiento, continua el Tribunal Constitucional:

“El rango constitucional que detentan trae consigo que dichos tratados están dotados de fuerza activa y pasiva propia de toda fuente de rango constitucional; es decir, (…) su fuerza pasiva trae consigo su aptitud de resistencia frente a normas provenientes de fuentes infraconstitucionales, es decir, ellas no pueden ser modificadas ni contradichas por normas infraconstitucionales (…). En lo que concierne al caso, importa resaltar su fuerza de resistencia frente a las normas de rango legal. Éstas no pueden ser contrarias a los derechos enunciados en los tratados sobre derechos humanos. Si estos derechos detentan rango constitucional, el legislador está vedado de establecer estipulaciones contrarias a los mismos”.[9]

29.     Empero, no solo la Constitución y los convenios OIT forman parte del bloque de constitucionalidad.  En efecto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se encuentra incluida, pues este órgano es el supremo intérprete de la Constitución, es quien determina el sentido interpretativo de las disposiciones contenidas en la Carta Magna. Y en el caso de los convenios OIT, existen órganos de control que hacen de las veces de un Tribunal Constitucional, esto es, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones – CEACR órgano de control competente para examinar las memorias, emitir observaciones sobre la aplicación y cumplimiento de las normas y dar seguimiento al cumplimiento de las mismas, y en base a tales pronunciamientos elaboran los Estudios Generales que desarrollan el contenido de los convenios internacionales. Y, por tanto, sus pronunciamientos también forman parte del bloque de constitucionalidad.

30.     En virtud a lo señalado, este Tribunal Arbitral entiende que la Constitución, los convenios de la OIT sobre negociación colectiva, los pronunciamientos del Tribunal Constitucional y de la CEACR son normas que desarrollan y llenan de contenido al artículo 28º de la Constitución, por lo que las normas de rango inferior deben interpretarse conforme a todas ellas.

31.     Ahora bien, es importante conocer la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el derecho a la negociación colectiva. A este respecto, en la sentencia recaída en el Expediente Nº 0261-2003-AA/TC se destacó que el artículo 4º del convenio 98 de la OIT, establece el principio de negociación libre y voluntaria y el plus de tutela estatal:

“El Convenio N.° 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)

28. (…)

Éste, en su artículo 4° establece que “Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo”. (…)

En ese sentido, el artículo 4° del Convenio N.° 98 constituye un precepto hermenéutico fundamental al cual debe acudirse para informarse respecto del contenido esencial de la negociación colectiva, tomando siempre en consideración que uno de sus fines principales es mejorar las condiciones de vida y de trabajo de sus destinatarios.

Normativa constitucional, fomento de la negociación colectiva y nivel de negociación en el sector de construcción civil.

El artículo 28° de la Constitución Política de 1993 señala que “El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático: [ ...] 2. Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los conflictos laborales”.

De este modo, siguiendo los preceptos del Convenio N° 98 de la OIT, la Norma Fundamental encarga al Estado peruano el fomento de la negociación colectiva y la promoción de formas de solución pacífica de los conflictos, lo que significa no sólo que éste debe garantizar el derecho a la negociación colectiva, sino también que debe promover su desarrollo.

En lo que al presente caso se refiere, interesa poner de relieve que el artículo 28° de la Constitución debe interpretarse en el sentido de que, si bien esta labor de fomento y promoción de la negociación colectiva, implica, entre otras acciones, que el Estado promueva las condiciones necesarias para que las partes negocien libremente, ante situaciones de diferenciación admisible, el Estado debe realizar determinadas acciones positivas para asegurar las posibilidades de desarrollo y efectividad de la negociación colectiva, pudiendo otorgar determinado “plus de tutela” cuando ésta sea la única vía para hacer posible la negociación colectiva”.

32.     En la sentencia recaída en el expediente Nº 008-2005-PI/TC, el Tribunal Constitucional opina sobre el derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos y los límites establecidos en las normas presupuestales:

“53. En el caso del Perú, el ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos, a través de sus organizaciones sindicales, como cualquier otro derecho, no es absoluto y está sujeto a límites.

 En efecto, dentro de las condiciones nacionales a que hace referencia el Convenio 151, la Constitución establece determinadas normas relativas al presupuesto público. En  efecto,  a  tenor  de  los  artículos  77° y 78° de la Norma Suprema, el presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, y su proyecto debe estar efectivamente equilibrado.

 Consecuentemente, si el empleador de los servidores públicos es el Estado a través de sus diferentes dependencias, las limitaciones presupuestarias que se derivan de la Constitución deben ser cumplidas en todos los ámbitos del Estado.

Por ello, en el caso de las negociaciones colectivas de los servidores públicos, éstas deberán efectuarse considerando el límite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y equitativo, cuya aprobación corresponde al Congreso de la República, ya que las condiciones de empleo en la administración pública se financian con recursos de los contribuyentes y de la Nación.

54.  Por otro lado, una negociación colectiva en el ámbito laboral implica contraponer posiciones, negociar y llegar a un acuerdo real que ambas partes puedan cumplir. En tal sentido, no porque la ley disponga que todo acto relativo al empleo público que tenga incidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado y presupuestado se vulnera el derecho a la negociación colectiva y a la libertad sindical.

 En efecto, precisamente después de los acuerdos logrados mediante la negociación colectiva, conforme a la legislación vigente para los servidores públicos, los que tengan incidencia económica se podrán autorizar y programar en el presupuesto”.

33.     En la sentencia recaída en el expediente Nº 03561-2009-PA/TC, el Tribunal Constitucional precisa qué convenios de la OIT forman parte del bloque de constitucionalidad a efectos de desarrollar el contenido del derecho a la negociación colectiva:

“Convenios OIT como parte del bloque de constitucionalidad

18. Teniendo presente que los Convenios núms. 98, 151 y 154 desarrollan y complementan el derecho de negociación colectiva para que su ejercicio sea real y efectivo, este Tribunal considera que dichos convenios forman parte del bloque de constitucionalidad del artículo 28º de la Constitución, razón por la cual pueden ser entendidos como normas interpuestas al momento de evaluar los supuestos vicios de inconstitucionalidad de una ley sometida a control concreto o abstracto”.

34.     Como ya se ha indicado, los siguientes convenios de la OIT sobre negociación colectiva forman parte del bloque de constitucionalidad: El convenio sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva, núm. 98 (ratificado por el Perú el 13 de marzo de 1964); el convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, núm. 151 (ratificado por el Perú el 27 de octubre de  1980) y, por jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el convenio sobre la negociación colectiva, núm. 154.

35.     Estos convenios resaltan que el Estado debe fomentar la negociación libre y voluntaria, tanto en el ámbito público como en el privado de las relaciones laborales; asimismo, son claros al señalar que se pueden negociar tanto condiciones de empleo como de trabajo; además, no limitan ni prohíben en absoluto el contenido remunerativo o económicos de la negociación colectiva. Por el contrario, fomentan la amplitud de las materias negociables:

“Convenio sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva (núm. 98)

Artículo 4.- Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo”.

“Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública (núm. 151).

Artículo 7.- Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones.

Artículo 8.- La solución de los conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados”

“Convenio sobre la negociación colectiva (núm. 154)

Artículo 2.- A los efectos del presente Convenio, la expresión negociación colectivacomprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de:

(a) fijar las condiciones de trabajo y empleo, o

(b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o

(c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez.

Artículo 5.-

1. Se deberán adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales para fomentar la negociación colectiva.

2. Las medidas a que se refiere el párrafo 1 de este artículo deberán tener por objeto que:

(a) la negociación colectiva sea posibilitada a todos los empleadores y a todas las categorías de trabajadores de las ramas de actividad a que se aplique el presente Convenio;

(b) la negociación colectiva sea progresivamente extendida a todas las materias a que se refieren los apartados a), b) y c) del artículo 2 del presente Convenio;

(c) sea fomentado el establecimiento de reglas de procedimiento convenidas entre las organizaciones de los empleadores y las organizaciones de los trabajadores;

(d) la negociación colectiva no resulte obstaculizada por la inexistencia de reglas que rijan su desarrollo o la insuficiencia o el carácter impropio de tales reglas;

(e) los órganos y procedimientos de solución de los conflictos laborales estén concebidos de tal manera que contribuyan a fomentar la negociación colectiva.”

36.     En cuanto a los pronunciamientos de los órganos de control de la OIT, la CEACR ha publicado en el 2013 el Estudio General “La negociación colectiva en la Administración Pública: un camino a seguir” el cual trata, como su nombre lo indica, sobre el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores en el Estado y desarrolla el contenido de los convenios 151 y 154. En él se aborda la problemática de la negociación colectiva de condiciones económicas para los servidores públicos y los límites presupuestales impuestos por la legislación nacional:

“341. A veces, las legislaciones restringen el derecho de negociación colectiva cuando subordinan de manera general los aumentos de salarios a la productividad o prohíben completamente todo reajuste de los salarios respecto del coste de la vida. Si bien la Comisión toma plenamente en consideración las graves dificultades financieras y presupuestarias que a veces deben afrontar los gobiernos, estima que las autoridades deberían dar prioridad, dentro de lo posible, a la negociación colectiva para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios públicos.”

“596. La Comisión subraya que, en virtud del Convenio núm. 154, en el que se aborda el conjunto de las condiciones de trabajo, los funcionarios de la administración pública  deberían poder negociar colectivamente sus remuneraciones (…).”

“600. A lo largo de los años, la Comisión ha tenido que evaluar el impacto que las sucesivas crisis económicas que han golpeado a varios grupos de países de distintos continentes han tenido en el derecho de negociación colectiva. Desde hace más de treinta años, la Comisión ha venido estableciendo principios básicos para abordar estos problemas: se deben respetar los acuerdos colectivos, y se acepta que las autoridades impongan limitaciones al contenido de los acuerdos colectivos, en particular en materia salarial, en el marco de políticas de estabilización económica o de ajuste estructural que resulten necesarias, a condición de que se realicen consultas previas al respecto con las organizaciones de trabajadores y empleadores, y de que esas restricciones: i) se apliquen como medida de excepción; ii) se limiten a lo indispensable; iii) no sobrepasen un período razonable, y iv) vayan acompañadas de garantías destinadas a proteger de manera efectiva el nivel de vida de los trabajadores interesados, y particularmente de las categorías más vulnerables. Conscientes de las consecuencias de su postura, tanto la Comisión de Expertos como el Comité de Libertad Sindical han puesto de manifiesto que se deben respetar los acuerdos colectivos y que las medidas de estabilización económica sólo se deberían poner en práctica cuando ya no estén en vigor dichos acuerdos. Sólo es en caso de graves e insalvables dificultades y para preservar los empleos y la continuidad de las empresas y de las instituciones que se podrían aceptar excepciones. Esto obedece, por una parte, a la naturaleza de derecho fundamental que reviste la negociación colectiva, y, por otra, a la necesidad de que esta institución fundamental en una sociedad democrática por su contribución a la justicia y a la paz social no pierda la confianza de las organizaciones sindicales y de sus miembros, con los graves riesgos que esto podría acarrear en épocas de crisis.”

37.     Según se puede apreciar, la CEACR es sumamente clara cuando señala que sí es posible que existan, de manera excepcional, limitaciones al derecho a la negociación colectiva y siempre que se cumplan los siguientes requisitos: i) se apliquen como medida de excepción; ii) se limiten a lo indispensable; iii) no sobrepasen un período razonable, y iv) vayan acompañadas de garantías destinadas a proteger de manera efectiva el nivel de vida de los trabajadores interesados, y particularmente de las categorías más vulnerables.

38.     Por su parte, el Comité de Libertad Sindical[10] también se ha pronunciado sobre la imposibilidad de que los servidores públicos puedan negociar colectivamente sus incrementos remunerativos y señaló que tal limitación es contraria al principio de negociación libre y voluntaria: 

“946. En estas condiciones, al tiempo que observa que, según lo informado por la Organización querellante y que confirma el Gobierno y la SUNAT invocando razones presupuestarias, los representantes de la SUNAT solo se niegan a negociar condiciones de trabajo de carácter económico con incidencia presupuestarias pero no otras condiciones de empleo, el Comité subraya que la imposibilidad de negociar aumentos salariales de manera permanente es contrario al principio de negociación libre y voluntaria consagrado en el Convenio número 98 y pide al gobierno que promueva mecanismo idóneos para que las partes puedan concluir un convenio colectivo en un futuro próximo. El comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.” [11]

39.     Todo lo expresado hasta este punto forma parte del bloque de constitucionalidad, por lo que el marco jurídico legal que a continuación se abordará, debe interpretarse a la luz de las normas y pronunciamientos constitucionales antes referidos.

40.     Los trabajadores representados por el SINDICATO se encuentran bajo el ámbito de la Ley del Servicio Civil, conforme lo señala el artículo primero, inciso e) su.  Por ello, está sujeto a las disposiciones legales que contiene este cuerpo normativo. Entre ellas, que su remuneración mensual, llamada “compensación económica” en esta norma, no es materia de negociación colectiva; que sólo pueden negociar condiciones de trabajo o empleo que no sean de naturaleza económica y que toda negociación que contravenga lo dispuesto será nula de pleno derecho. A saber:

Artículo 40. Derechos colectivos del servidor civil

Los derechos colectivos de los servidores civiles son los previstos en el Convenio 151 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y en los artículos de la función pública establecidos en la Constitución Política del Perú. No están comprendidos los funcionarios públicos, directivos públicos ni los servidores de confianza.

(…)

Ninguna negociación colectiva puede alterar la valorización de los puestos que resulten de la aplicación de la presente Ley.”

“Artículo 42.- Solicitudes de cambio de condiciones de trabajo o condiciones de empleo

Los servidores civiles tienen derecho a solicitar la mejora de sus compensaciones no económicas, incluyendo el cambio de condiciones de trabajo o condiciones de empleo, de acuerdo con las posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la entidad y la naturaleza de las funciones que en ella se cumplen”

“Artículo 43.-  Inicio de la negociación colectiva

 La negociación colectiva se inicia con la presentación de un pliego de reclamos que debe contener un proyecto de convención colectiva, con lo siguiente:

(…)

e) Las peticiones que se formulan respecto a condiciones de trabajo o de empleo que se planteen deben tener forma de cláusula e integrarse armónicamente dentro de un solo proyecto de convención. Se consideran condiciones de trabajo o condiciones de empleo los permisos, licencias, capacitación, uniformes, ambiente de trabajo y, en general, todas aquellas que faciliten la actividad del servidor civil para el cumplimiento de sus funciones.”

“Artículo 44.- De la negociación colectiva

La negociación y los acuerdos en materia laboral se sujetan a lo siguiente:

(…)

b) La contrapropuesta o propuestas de la entidad relativas a compensaciones económicas son nulas de pleno derecho.

(..)

Son nulos los acuerdos adoptados en violación de lo dispuesto en el presente artículo”

41.     Asimismo, los trabajadores representados por el SINDICATO se encuentran sujetos a las disposiciones que contiene el Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, el cual se ratifica en la posibilidad de negociar solamente compensaciones no económicas, y que de someterse la controversia a un arbitraje laboral, los árbitros se encuentren impedidos de pronunciarse sobre aquellas cuestiones de naturaleza económica:

“Artículo 66.- Alcances de la negociación colectiva

La negociación colectiva por entidad pública se circunscribe a lo establecido en el artículo 42 de la Ley y en el literal e) de su artículo 43 y se encuentra además limitada por lo dispuesto en el tercer párrafo del artículo 40 y en el literal b) del artículo 44 de la misma Ley”.

“Artículo 68.- Definición de convenio colectivo

El convenio colectivo es el acuerdo que celebran, por una parte, una o más organizaciones sindicales de servidores civiles y, por otra, entidades públicas Tipo A que constituyen Pliego Presupuestal. De conformidad con lo establecido en el artículo 42 de la Ley, el objeto de dicho acuerdo es regular la mejora de las compensaciones no económicas, incluyendo el cambio de condiciones de trabajo o de empleo, de acuerdo con las posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la entidad y la naturaleza de las funciones que en ella se cumplen.”

“Artículo 76.- Laudo Arbitral

En el laudo, el Tribunal Arbitral podrá recoger la propuesta final de una de las partes o considerar una alternativa que recoja planteamientos de una y otra, pero, en ningún caso, podrá pronunciarse sobre compensaciones económicas o beneficios de esa naturaleza, ni disponer medida alguna que implique alterar la valorización de los puestos que resulten de la aplicación de la Ley y sus normas reglamentarias.”

“Artículo 78.- Nulidad de convenios y laudos

Son nulos todos los convenios colectivos y laudos arbitrales que trasgredan lo establecido en el artículo 44 de la Ley así como que excedan los alcances del tercer párrafo del artículo 40, artículo 42 y el literal e) del artículo 43 de la Ley. La declaratoria de nulidad se sujetará a la normativa correspondiente.”

42.     Además de la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General, la negociación colectiva sometida a arbitraje se encuentra sujeta a la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2015, Ley Nº 30281, y a partir del 1 de enero de 2016, a la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2016, por aprobarse, por comprender dentro de su ámbito a servidores públicos de un gobierno local.[12] 

43.     La ley presupuestal del 2015 contiene una disposición que prohíbe a la MUNICIPALIDAD otorgar incrementos remunerativos al SINDICATO y que de canalizarse la negociación colectiva por la vía arbitral, ésta se encuentra sujeta a los mismos límites que la MUNICIPALIDAD; es decir, que tampoco puede otorgar incrementos salariales al SINDICATO:

“Artículo 6.- Ingresos del personal

Prohíbese en las entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales, el reajuste o incremento de remuneraciones, bonificaciones, dietas, asignaciones, retribuciones, estímulos, incentivos, compensaciones económicas y beneficios de toda índole, cualquiera sea su forma, modalidad, periodicidad, mecanismo y fuente de financiamiento. Asimismo, queda prohibida la aprobación de nuevas bonificaciones, asignaciones, incentivos, estímulos, retribuciones, dietas, compensaciones económicas y beneficios de toda índole con las mismas características señaladas anteriormente. Los arbitrajes en materia laboral se sujetan a las limitaciones legales establecidas por la presente norma y disposiciones legales vigentes. La prohibición incluye el incremento de remuneraciones que pudiera efectuarse dentro del rango o tope fijado para cada cargo en las escalas remunerativas respectivas”

44.     Tanto los artículos 31.2º, 40º, 42º, 43º e), 44º b) de la Ley del Servicio Civil y los artículos 66º, 68º, 76º y 78º; como el artículo 6º de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2015, Ley Nº 30281, serán analizados a la luz del las normas y pronunciamientos constitucionales que conforman el bloque de constitucionalidad.

IV.        EL ARBITRAJE COMO MEDIO DE SOLUCIÓN DE LOS CONFLICTOS COLECTIVOS DE TRABAJO

45.     Como es de amplio conocimiento, en el ámbito de las relaciones laborales coexisten dos intereses en permanente contraposición: el de los trabajadores y el de los empleadores, quienes –en ciertas ocasiones- por la naturaleza de su vínculo se encuentran en situación de conflicto, que muchas veces se agrava cuando las partes no encuentran una solución en el trato directo; es decir, sin la intervención de un tercero.

46.     Por este motivo, y sobre la base de que uno de los fines del Estado es promover la solución pacífica de las controversias laborales, es que la Constitución brinda una serie de mecanismos de solución de conflictos como la conciliación, la mediación y el arbitraje con el propósito de que existan más posibilidades de poner fin a las controversias suscitadas entre los trabajadores y los empleadores, pues el deber de fomento implica una acción estatal, un conjunto de medidas que confirmen el compromiso del Estado de propender a la paz social.

47.     Uno de estos mecanismos alternativos es el arbitraje. Tiene naturaleza heterocompositiva, y canaliza los conflictos a través del nombramiento de un tercero, que puede ser un árbitro o un tribunal arbitral, a quienes, voluntariamente, las partes otorgan competencia y facultades para que tome una decisión y ponga fin al conflicto suscitado.  El doctor Carlos Blancas Bustamante opina sobre el particular:

“A diferencia de la conciliación y la mediación, el arbitraje es un típico mecanismo de heterocomposición del conflicto, en cuanto las partes someten a un tercero, ajeno y neutral, el diferendo para que lo resuelva. En este caso, la decisión del árbitro es vinculante para las partes, que, por ello, están obligadas a acatar su laudo. Desde esta perspectiva, el arbitraje es concebido como un mecanismo de “solución”, definitiva del conflicto laboral, dentro de la concepción de que este debe ser resuelto y no permanecer abierto, por ser ello contrario a la paz social”.[13]

48.     A su turno, Mario Pasco Cosmópolis destaca que el arbitraje “es una solución heterónoma, contiene una decisión obligatoria. El árbitro no propone, impone. Frente a él, las partes carecen de la alternativa de aceptación o rechazo; tienen que acatar su decisión”[14]. Una vez que las partes someten su diferendo a arbitraje éste tendrá una solución (laudo arbitral) que generará “consecuencias jurídicas obligatorias para las partes”[15].

49.     El arbitraje es, en efecto, una forma pacífica de solución de conflictos que el Estado debe promover, así también lo señala el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente Nº 008-2005-PI/TC cuando se refiere a la intervención estatal en virtud del inciso 2 del artículo 28º de la Constitución Política:

“[la intervención del Estado debe observar dos aspectos muy concretos] Fomentar el convenio colectivo y promover formas de solución pacíficas de los conflictos laborales en caso de existencia de discrepancias entre los agentes negociadores de la convención colectiva (…). En cuanto al primer aspecto, el fomento se viabiliza a través de la expedición de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo para el caso de la actividad privada. En cuanto a lo segundo, la promoción se viabiliza según la norma anotada a través de los procedimientos de conciliación, mediación y arbitraje”.

50.    Agrega el mismo órgano constitucional que el fomento de mecanismos de resolución de conflictos, como el arbitraje, halla su razón de ser en las siguientes consideraciones: “asegurar que el desacuerdo entre los agentes negociadores no se prolongue indefinidamente en el tiempo, de modo que se consolide la paz laboral y el normal desarrollo de la actividad económica; y otorgar satisfacción mancomunada por la vía pacífica, a las pretensiones de las partes contendientes en el conflicto laboral”[16].

51.    Por lo indicado, se puede concluir que el Estado no sólo busca resolver los conflictos laborales sino que pretende que se compongan de la forma más armónica posible evitando que las discrepancias se mantengan abiertas y se manifiesten de manera más aguda. En la actualidad, la solución a los conflictos laborales mediante el arbitraje está regulada en la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo y su Reglamento cuando se trata de trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada; y en el Reglamento General de la Ley del Servicio Civil cuando se trate de servidores públicos; en ambos casos rige de forma supletoria el Decreto Legislativo Nº 1071, que norma el Arbitraje.

52.    Finalmente, es importante destacar que si bien el arbitraje tienen sustento constitucional genérico en el artículo 139º de la Constitución, en el caso del arbitraje laboral cuenta con un reconocimiento propio en el inciso 2 de su artículo 28º. Esto evidencia una especial preocupación por evitar la permanencia de los conflictos laborales en el tiempo, y la búsqueda de paz social.

V.      GARANTÍA DEL CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD

53.    Una de las facultades que caracteriza a los órganos que ejercen la función jurisdiccional es el “poder-deber” de aplicar el control difuso, que según el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente Nº 0145-99-AA/TC, consiste en un instrumento que tienen por finalidad reafirmar el principio de supremacía constitucional y el de jerarquía de las normas:

“Que el control difuso de la constitucionalidad de las normas constituye un poder-deber del Juez al que el artículo 138º de la Constitución habilita en cuanto mecanismo para preservar el principio de supremacía constitucional y, en general, el principio de jerarquía de las normas, enunciados en el artículo 51º de nuestra norma fundamental. Este control es el poder-deber consubstancial a la función jurisdiccional.”

54.    Además, el mismo órgano recuerda que el control difuso solo podrá ser aplicado por quienes estén investidos de función jurisdiccional; así lo manifiesta en la sentencia recaída en el expediente Nº 0007-2001-AI/TC:

“la facultad de declarar inaplicables normas jurídicas, conforme a lo que establece el artículo 138° de nuestra Constitución Política, sólo se encuentra reservada para aquellos órganos constitucionales  que, como el Poder Judicial, el Jurado Nacional de Elecciones o el propio Tribunal Constitucional, ejercen funciones jurisdiccionales en las materias que les corresponden”

55.    Es más reciente el pronunciamiento del Tribunal Constitucional en el que expresamente afirma que el fuero arbitral ejerce el “poder-deber” del control difuso. La sentencia recaída en el expediente Nº 00142-2011-AA/TC es clara al respecto:

“24. Siendo el arbitraje una jurisdicción independiente, como expresamente señala la Constitución, y debiendo toda jurisdicción poseer las garantías de todo órgano jurisdiccional (como las del Poder Judicial), es consecuencia necesaria de ello que la garantía del control difuso de constitucionalidad, prevista en el segundo párrafo del artículo 138° de la Constitución, pueda también ser ejercida por los árbitros en la jurisdicción arbitral, pues el artículo 138° no puede ser objeto de una interpretación constitucional restrictiva y literal, como exclusiva de la jurisdicción ordinaria o constitucional; “por el contrario, la susodicha disposición constitucional debe ser interpretada de conformidad con el principio de unidad de la Constitución, considerando el artículo 51° (...), más aún si ella misma (artículo 38°) impone a todos –y no solo al Poder Judicial– el deber de respetarla, cumplirla y defenderla (STC 3741-2004-AA/TC, fundamento 9).

56.    Volviendo al “poder-deber” de los órganos jurisdiccionales de aplicar el control difuso, el doctor Marcial Rubio Correa manifiesta que “es un poder, es decir una atribución, pero también un deber. Esto quiere decir que corresponde a la función jurisdiccional ejercer el control difuso cuando él deba ser aplicado en el caso concreto”[17].

57.    En efecto, si bien el control difuso es un “poder” de los órganos jurisdiccionales, pues están facultados para ejercerlo, también es un “deber” aplicarlo cuando una norma de rango inferior a la Constitución la contravenga y no exista posibilidad de interpretarla conforme a ella.  Entonces, es a todas luces evidente que el control difuso “puede” y “debe” ser aplicado en el fuero arbitral a fin resguardar dos principios constitucionales: Jerarquía normativa y Supremacía constitucional. Ambos se encuentran recogidos en los artículos 51º y 138º de la Constitución en los siguientes términos:

“Artículo 51°.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así  sucesivamente (…)”

“Artículo 138°.- La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes. En todo  proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.”

58.    El primero de ellos supone la coexistencia de normas de distinto rango: constitucionales, legales, reglamentarias, etc., las cuales responderán a un criterio de jerarquía cuando sean incompatibles entre ellas. Es decir, prevalecerán las normas constitucionales sobre las legales; y éstas sobre las reglamentarias. El segundo de los principios se encarga de establecer que por sobre cualquier norma se encuentra la Constitución; en otros términos, los órganos jurisdiccionales siempre deberán preferir aplicarla.

59.    Respecto al principio de Supremacía constitucional, también el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional lo reconoce y, por tanto, hace lo propio con la aplicación del control difuso:

“Artículo VI.- Control Difuso e Interpretación Constitucional

Cuando exista incompatibilidad entre una norma constitucional y otra de inferior jerarquía, el Juez debe preferir la primera, siempre que ello sea relevante para resolver la controversia y no sea posible obtener una interpretación conforme a la Constitución (…)”

60.    Cabe recordar que si bien esta norma hace referencia solo al “Juez” ha quedado claro a nivel jurisprudencial que la garantía del control difuso “puede” y “debe” ser aplicada en sede arbitral.

61.    Es importante tener en cuenta que el ejercicio del control difuso es complejo, pues significa quebrar la presunción de constitucionalidad de las normas del ordenamiento jurídico peruano. Por ello, el Tribunal Constitucional a través de un precedente vinculante (fundamento jurídico 26 de la sentencia recaída en el expediente Nº 00142-2011-AA/TC) ha establecido una regla de obligatorio cumplimiento en el caso de la aplicación del control difuso en sede arbitral:

“26. El control difuso de la jurisdicción arbitral se rige por las disposiciones del artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional y la jurisprudencia vinculante dictada por este Tribunal Constitucional sobre el control difuso. Sólo podrá ejercerse el control difuso de constitucionalidad sobre una norma aplicable al caso de la que dependa la validez del laudo arbitral, siempre que no sea posible obtener de ella una interpretación conforme a la Constitución y además, se verifique la existencia de un perjuicio claro y directo respecto al derecho de alguna de las partes”

62.    La regla instituida por el Tribunal Constitucional implica que la norma sobre la cual se requiera aplicar el control difuso tenga que: i) ser una norma aplicable al caso y de la cual dependa la validez del laudo arbitral; ii) ser una norma que no pueda ser interpretada conforme a la Constitución; y iii) verificarse la existencia de un perjuicio claro y directo respecto al derecho de alguna de las partes. Solo de esta manera es permitida la aplicación del control difuso en el fuero arbitral.

63.    Sobre la base del precedente vinculante, este Tribunal Arbitral sustentará una eventual inaplicación de las siguientes normas por ser incompatibles con las normas constitucionales que reconocen y desarrollan el derecho fundamental a la negociación colectiva de los servidores públicos: Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2015, Ley Nº 30281; Ley del Servicio Civil, Ley Nº 30057, y su Reglamento General, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM.

VI.   VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD EN LA LEY Nº 30281

64.    Anteriormente se ha señalado que el artículo 6º de la Ley Nº 30281 prohíbe los incrementos remunerativos por negociación colectiva para los servidores públicos; y que incluso este mandato alcanza al fuero arbitral. Esta interpretación colisiona directamente con el derecho fundamental a la negociación colectiva, el cual incluye, necesariamente, la posibilidad de negociar materias de naturaleza económica. Incluso si se interpretase que este impedimento legal alcanza, solamente, a la capacidad propositiva de las instituciones públicas, el derecho en juego se vería restringido.

65.    En cuanto al sometimiento de la controversia por la vía arbitral, la norma ordena que los arbitrajes se sujetan a la limitación establecida; en otros términos, los laudos arbitrales estarían impedidos de resolver concediendo a la organización sindical incrementos remunerativos en virtud de las normas presupuestales. ¿Podría ensayarse alguna interpretación distinta a la indicada? La respuesta es negativa. Sin embargo, admitir una restricción legal de este tipo que sea vinculante a los árbitros y tribunales arbitrales es equivalente a impedir a los órganos jurisdiccionales que cumplan con su deber de impartir justicia. Someter al fuero arbitral a las restricciones contenidas en las normas presupuestales implica despojar al arbitraje de su deber de defender la supremacía constitucional y de su facultad de aplicar el control difuso cuando exista incompatibilidad entre la Constitución y una norma de inferior jerarquía, como es el caso. Contemplar tal posibilidad atenta contra los principios y derechos de la función jurisdiccional.

66.    El bloque de constitucionalidad, y sobre todo los convenios de la OIT sobre negociación colectiva y los pronunciamientos de sus órganos de control han sido contundentes al señalar que el contenido del derecho a la negociación colectiva incluye, necesariamente, la posibilidad de negociar condiciones de naturaleza económica, y que limitar este contenido mutila el núcleo duro del derecho.

67.    A su turno, la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema, mediante Ejecutoria Suprema de 10 de noviembre de 2011, recaída en el expediente Nº 2491-2011 se ha pronunciado opinando que la prohibición de negociar incrementos remunerativos para los servidores públicos terminaría por afectar el contenido esencial del derecho a la negociación colectiva:        

“DÉCIMO: […]Este Colegiado considera que la disposición presupuestaria invocada por la recurrente que prohíbe efectuar incrementos y reajustes en las remuneraciones en los últimos cinco años en los tres niveles de gobierno, “terminaría por desconocer el contenido esencial del derecho a la negociación colectiva, ya que se negaría de plano la posibilidad de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de los destinatarios, que es precisamente la razón de ser de la negociación colectiva; con lo que se infringiría la obligación del Estado de fomentar a través de la negociación colectiva y los medios alternativos de solución de conflictos, entre ellos el arbitraje, la resolución de los conflictos laborales existentes de manera definitiva, autónoma y vinculante”.

68.    Es preciso recordar que la CEACR en el Estudio General 2013 sobre “La negociación colectiva en la Administración Pública: un camino a seguir” señaló la posibilidad de que, de manera excepcional, se permitan limitaciones al derecho a la negociación colectiva siempre que éstas cumplan con los siguientes requisitos: i) se apliquen como medida de excepción; ii) se limiten a lo indispensable; iii) no sobrepasen un período razonable, y iv) vayan acompañadas de garantías destinadas a proteger de manera efectiva el nivel de vida de los trabajadores interesados, y particularmente de las categorías más vulnerables. Sin embargo, ninguno de ellos se cumple en el presente caso.

69.    Pues bien, el aludido artículo 6º de la Ley Nº 30281 ha tenido antecedentes similares en las normas presupuestales anteriores por más de 15 años, independientemente de los ciclos de crecimiento o crisis que haya afrontado el país. Por tanto, no es una medida que se haya considerado con carácter excepcional, por el contrario es una medida que permanece en el tiempo indistintamente de los escenarios económicos-financieros que puedan acontecer.

70.    Por su parte, las prohibiciones dadas por el artículo 6º de la Ley Nº 30281 no se limitan a la negociación de algún concepto económico indispensable o particular que, por el contexto, deban suprimirse temporalmente sino que alude a remuneraciones, bonificaciones, dietas, asignaciones, retribuciones, estímulos, incentivos y beneficios de toda índole, cualquiera sea su forma, modalidad, periodicidad, mecanismo y fuente de financiamiento. En resumen, todo incremento económico, y no lo indispensable, como lo establece la OIT.

71.    Se suma a ello la ausencia de garantías que hayan sido destinadas a proteger el nivel de vida de los trabajadores. El Estado peruano no ha emitido ninguna disposición relativa a garantizar el costo de vida de quienes se ven imposibilitados de negociar en virtud de las normas presupuestales. Por el contrario, los ha despojado de toda protección que podía haber tenido.

72.    Por todo lo señalado, en el Perú no se cumple con los requisitos que podrían hacer permisible una limitación al derecho a la negociación colectiva de los trabajadores del empleo público. En tal sentido, las limitaciones establecidas en el artículo 6º de la Ley Nº 30114 al referido derecho son inconstitucionales: contrarias a las normas y principios contenidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos; así como a los pronunciamientos del Tribunal Constitucional y el de los órganos de control de la OIT; en suma, contrarios al bloque de constitucionalidad.

73.    En tal virtud, este Tribunal Arbitral tiene el deber de inaplicar las restricciones contempladas en el artículo 6º de la Ley Nº 30281 Ley de presupuesto del sector público para el año fiscal 2015. Queda claro que dicho dispositivo legal afecta el contenido esencial del derecho a la negociación colectiva y el deber del Estado de fomentar la solución pacífica de los conflictos laborales.

74.    En virtud al precedente vinculante establecido por el Tribunal Constitucional mediante sentencia recaída en el expediente Nº 00142-2011-AA/TC, la Ley Nº 30114 y la Ley Nº 30281 cumplen el triple requisito para que el Tribunal Arbitral ejerza su facultad de control difuso e inaplique las normas:

a)         Norma aplicable al caso y de la cual dependa la validez del laudo arbitral. El artículo 6º de la Ley Nº 30281 es una disposición aplicable al caso en concreto pues es aquella que regula la prohibición de los incrementos remunerativos mediante arbitraje a los servidores públicos. Además, de ser aplicado se pondría en juego la validez del laudo al emitir el pronunciamiento sobre la base de normas que son manifiestamente inconstitucionales.

b)        Norma de la cual no sea posible obtener una interpretación conforme a la Constitución.La redacción del artículo 6º de la Ley Nº 30281 es clara al prohibir los incrementos remunerativos, incluso por laudo arbitral, para los servidores públicos. Por ello, no es posible ensayar una interpretación a la luz del bloque de constitucionalidad. 

c)         Verificación de la existencia de un perjuicio claro y directo respecto al derecho de alguna de las partes. Es más que evidente el perjuicio que se ocasiona al SINDICATO de aplicar el artículo 6º de la Ley Nº 30281, pues esta limitación presupuestal prohíbe con carácter permanente otorgarles incrementos salariales; en otros términos, atentan directamente contra su derecho fundamental a la negociación colectiva.

75.    Por tanto, este Tribunal Arbitral procede a inaplicar el artículo 6º de la Ley Nº 30281, Ley de presupuesto del sector público para el año fiscal 2015, por contravenir el derecho a la negociación colectiva del SINDICATO.

VII.     VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY Nº 30057

76.    Como bien se ha expuesto, los artículos 31.2º, 40º, 42º, 43º e), 44º b) de la Ley del Servicio Civil y los artículos 66º, 68º, 76º y 78º de su Reglamento General indican que la remuneración mensual de los servidores públicos no es materia de negociación colectiva; que solo pueden negociar condiciones de trabajo o empleo que no sean de naturaleza económica y que toda negociación que contravenga lo dispuesto será nula de pleno derecho; asimismo, que de someterse la controversia a un arbitraje laboral, los árbitros se encuentren impedidos de pronunciarse sobre aquellas cuestiones de naturaleza económica. Esta lectura de la ley y el reglamento restringe desproporcionalmente y con carácter permanente la negociación colectiva; despoja al SINDICATO del contenido esencial de su derecho a negociar materias salariales en directa violación del bloque de constitucionalidad y pretende castigar con nulidad al laudo arbitral que las otorgue.

77.    Hay que recordar que el Tribunal Constitucional ha desarrollado los alcances del derecho a la negociación colectiva, señalando que cualquier limitación debe aplicarse en forma restrictiva y que su contenido esencial son las remuneraciones y condiciones de trabajo y empleo:

"En ese sentido, el artículo 4º del Convenio Nº 98 constituye un principio hermenéutico fundamental al cual debe acudirse para informarse respecto del contenido esencial de la negociación colectiva, tomando siempre en consideración que uno de sus fines principales es mejorar las condiciones de vida y de trabajo de sus destinatarios. Por lo tanto, encontrándonos ante un derecho constitucional que debe fomentarse, promoverse o apoyarse, las restricciones a que se someta no pueden desnaturalizarlo ni afectar su contenido esencial: remuneraciones y condiciones de trabajo, y empleo y regulación de las relaciones entre los sujetos colectivos firmantes.”^[18]

78.    En efecto, el derecho a la negociación colectiva es de naturaleza fundamental, se extiende a todos los trabajadores independientemente del régimen laboral en que se encuentren, y del empleador con quien mantengan el vínculo laboral. Además, su contenido incluye, necesariamente la negociación de condiciones de trabajo y empleo de naturaleza económica, más aún si se reconoce a la negociación colectiva como el mecanismo más idóneo para mejorar los niveles salariales del trabajador. Despojarlos de este contenido mínimo y esencial implica una grave lesión al bloque de constitucionalidad en su integridad.

79.    Esta nueva regulación legal del derecho a la negociación colectiva a través de la Ley del Servicio Civil sitúa a los trabajadores del régimen de carrera pública en un estado más lesivo que el anterior, pues ellos gozaban del derecho a ser consultados en la elaboración del proyecto para modificar el Sistema Único de Remuneraciones; sin embargo, ahora ya no cuentan con este mecanismo de consulta que hacía posible su participación en la determinación de sus condiciones de empleo.

80.    En la misma línea, los trabajadores de entidades públicas bajo el régimen laboral de la actividad privada que gozaban del derecho de negociar sus condiciones económicas; ahora, en aplicación de la Ley del Servicio Civil, solo tienen derecho a la negociación colectiva de compensaciones no económicas y condiciones de empleo, siempre que estas cuenten con disponibilidad presupuestal.

81.    En el caso de los trabajadores municipales la Ley del Servicio Civil es aún más regresiva en la medida que no tiene en consideración la larga tradición de negociación colectiva de más de cuatro décadas que se ha sido regulada incluso con procedimientos especiales para concluir convenios colectivos sobre condiciones económicas y de trabajo.  En efecto, los Decretos Supremos Nº 003-82-PCM, 026-82-JUS, 063-90-PCM, 070-85-PCM, entre otros, han establecido cauces especiales para atender las demandas de este importante sector de trabajadores a través de la negociación colectiva, que sin embargo han sido derogados en forma inconstitucional por la Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, aprobada por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM.

82.         Siendo este el escenario, los artículos 31.2º, 40º, 42º, 43º e), 44º b) de la Ley del Servicio Civil y los artículos 66º, 68º, 76º, 78º y la Disposición Complementaria Derogatoria de su Reglamento General atentan directamente contra el contenido del derecho a la negociación colectiva por restringir de manera absoluta y permanente el incremento de beneficios económicos.

83.         En virtud al precedente vinculante establecido por el Tribunal Constitucional mediante sentencia recaída en el expediente Nº 00142-2011-AA/TC, la Ley Nº 30057 y el Decreto Supremo Nº 040-PCM cumplen el triple requisito para que el Tribunal Arbitral ejerza su facultad de control difuso e inaplique las normas:

a)         Norma aplicable al caso y de la cual dependa la validez del laudo arbitral. La Ley del Servicio Civil es una norma directamente aplicable al caso en concreto pues es aquella que regula el contenido del derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos, y lo restringe desproporcionalmente. Además, es un cuerpo normativo que de ser aplicado, pondría en juego la validez del laudo al emitir el pronunciamiento sobre la base de normas que son manifiestamente inconstitucionales.

b)        Norma de la cual no sea posible obtener una interpretación conforme a la Constitución.La redacción de la norma es clara al limitar la negociación colectiva a condiciones de trabajo y empleo no económicas de los servidores públicos y al castigar con nulidad al laudo arbitral que las otorgue. Por ello, no es posible ensayar una interpretación a la luz del bloque de constitucionalidad.

c)         Verificación de la existencia de un perjuicio claro y directo respecto al derecho de alguna de las partes. Es evidente el perjuicio que se ocasiona al SINDICATO pues estas limitaciones legales prohíben con carácter permanente la negociación de compensaciones económicas y pretenden castigar con nulidad al laudo que las otorgue; en otros términos, atentan directamente contra su derecho fundamental a la negociación colectiva.

84.         Por tanto, este Tribunal Arbitral procede a inaplicar los artículos 31.2º, 40º, 42º, 43º e), 44º b) de la Ley del Servicio Civil por contravenir el derecho a la negociación colectiva del SINDICATO.

VIII.       LO RESUELTO POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN EL EXP. Nº 00018-2013-PI/TC

85.         A todo lo dicho debemos agregar que en el expediente de la referencia que se refiere a un proceso de inconstitucionalidad en el que actuaron como demandantes 34 Congresistas de la República y que culminó el 21 de mayo de 2014 con una razón de relatoría que certifica que la causa fue resuelta con dos votos diferentes, uno de los magistrados Urviola Hani, Eto Cruz y Álvarez Miranda, y otro, por los magistrados Mesía Ramírez, Vergara Gotelli y Calle Hayen, habiéndose alcanzado la mayoría de votos necesaria para declarar fundada en parte la demanda y, en consecuencia, inconstitucional, sólo la expresión “o judicial” del segundo párrafo de la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria de la Ley Nº 30057.  Sólo sobre este punto hubo acuerdo en los dos votos, lográndose los cinco votos conformes que requiere el artículo 5º de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: “(…) para resolver la inadmisibilidad de la demandada de inconstitucionalidad o para dictar sentencia que aclare la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, casos en los que se exigen cinco votos conformes.”

86.         Sólo ha habido acuerdo de ambos votos en la expresión “o judicial” del segundo párrafo de la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria de la Ley Nº 30057, por lo que sólo sobre ese extremo se logró la mayoría necesaria para expulsar del ordenamiento jurídico tal expresión.  No obstante, los dos votos separados que encabezan Urviola Hani y Mesía, coinciden en sus fundamentos que son inconstitucionales los artículos 31.1 (prohibición de negociación colectiva de compensación económica mensual), 40º (no se puede alterar la valoración de puestos por negociación colectiva y servidores de confianza están excluidos de los derechos colectivos), 42º (sólo se puede solicitar mejora de condiciones no económicas) y 44.b (nulidad de propuestas o contrapropuestas de compensaciones económicas). 

87.         Pero sólo el voto de los magistrados encabezados por Mesía incluyen esos fundamentos en la parte resolutiva (numeral 1 a, b, c, d, y e), pero el voto de los magistrados encabezados por Urviola no hace lo mismo.  Si lo hubiera hecho esos artículos ya habrían sido declarados inconstitucionales y hubieran sido expulsados del ordenamiento jurídico nacional.  El voto de Urviola y otros, respecto de estos artículos, declara infundada la demanda “siempre y cuando el Congreso dentro de un plazo de 90 días habilite un mecanismo de negociación en materia remunerativa.” (III. Fallo; 2).  No obstante, al no haber alcanzado el mínimo de cinco votos no hace sentencia.

88.         De acuerdo con la doctrina procesal constitucional las sentencias estimatorias calificadas que establecen la inconstitucionalidad de una norma son cosa juzgada de eficacia inmediata y directa y tiene consecuencias generales que no se limitan al órgano demandado ni a sus accionantes, sino que opera erga omnes y tiene eficacia en todo el sistema.  La cosa juzgada implica que acota las facultades del órgano legislativo, que tiene la obligación de no expedir nuevamente el texto declarado inconstitucional.  Esto es así por mandato del art. 5º de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y por el art. 104º del Código Procesal Constitucional que establece como causal de improcedencia liminar de la demanda “Cuando el Tribunal hubiere desestimado una demanda de inconstitucionalidad sustancialmente igual en cuanto al fondo.”  Así mismo, contrario sensu, cuando el segundo párrafo del art. VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, dispone que “Los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de acción popular.”  Es claro que en el proceso de inconstitucionalidad del Exp. 00018-2013-PI/TC, la constitucionalidad de las normas impugnadas sobre negociación colectiva no han sido confirmadas en su constitucionalidad ya que no hay un solo pronunciamiento en ese sentido, y más bien, han sido consideradas inconstitucionales en los fundamentos de los respectivos votos, pero que al emitirse separados en dos grupos de magistrados, nos se logra la mayoría de cinco votos conformes exigidos.

89.         Se ha producido lo que la más moderna doctrina procesalista constitucional denomina “resoluciones estimatorias no calificadas”[19]; esto es, que la resolución es favorable en orden de establecer la inconstitucionalidad de la norma impugnada, pero que por no contar con la votación que exige la ley, estas resoluciones estimatorias que carecen de tal votación calificada no la invalidarán, así que la acción deberá desestimarse y declararse infundada la demanda de inconstitucionalidad en aplicación del artículo 5º de la LOTC.

90.         No obstante, como señalan Ferrer Mac-Gregor y Sánchez Gil:

“La “desestimación” que sigue a estas resoluciones no es propiamente tal, entendida como una declaración jurisdiccional de que los conceptos de invalidez son infundados y que confirme la validez de la norma;  en realidad se trata de una improcedencia de la acción al existir un impedimento procesal insubsanable, en cuanto al específico acto legal de que se trate –o sea, la disposición precisamente impugnada y los relacionados íntimamente con él, y no de otros que admitan un estudio independiente-, que da lugar al sobreseimiento de la acción procesal ejercida.[20]

(…)

“Como lo ha definido la jurisprudencia de amparo, el sobreseimiento a que da lugar una causal de improcedencia –entre otras hipótesis- tiene el efecto de que no se estudie el fondo del asunto (conceptos de invalidez o argumentos contra el acto impugnado) ni haya pronunciamiento jurisdiccional que decida si este es conforme a la Constitución o no, por lo que las cosas se mantienen como estaban antes de la presentación de la demanda.  Por lo tanto, al no dar solución a la Litis la resolución (auto) de sobreseimiento generalmente no tiene carácter de cosa juzgada sobre la validez del acto, a menos que se hubiera establecido su inacatabilidad porque se atendieron “razones o circunstancias que ha (cen) inejercitable la acción (…) de modo absoluto, (…) pues esta situaciones no pueden ser desconocidas en un nuevo juicio (constitucional).”[21]

Y a continuación añade:

“Esta desestimación o declaración de improcedencia tiene la consecuencia de que no exista un pronunciamiento de la Corte como tal sobre la inconstitucionalidad de la norma impugnada, o sea, con efectos de decir el derecho constitucional sobre el problema planteado, porque simplemente no está decidiendo la cuestión sometida  a su análisis.” (…)  De no cumplir con él (quórum) y por venerable que sea, la opinión de sus integrantes no será una decisión jurídica de un órgano del poder estatal ni representará un acto de la voluntad de este.”[22]

91.         Ferrer Mac-Gregor y Sánchez Gil sostienen que como quiera que no ha habido una decisión jurisdiccional sobre la inconstitucionalidad de la norma a que se refiera, esta sigue siendo tan válida como habría sido de no presentarse la demanda de acción de inconstitucionalidad, porque “nunca ha pasado el tamiz de una resolución judicial de fondo.”

“Como en tales circunstancias no hubo un pronunciamiento del máximo tribunal que confirme su validez, no existe una decisión jurisdiccional que afirme la legitimidad de su pertenencia al sistema jurídico.  Caso distinto la constituye una resolución desestimatoria en que sí existe decisión jurisdiccional propiamente dicha en los términos ya precisados, en la que el órgano estatal competente para ello, actuando en las circunstancias jurídicas que le permiten ejercer plenamente sus atribuciones, sostiene su validez y determina mantenerla en el ordenamiento (…)”[23]

92.         Este el es caso precisamente al que se refiere el art. 6º del Código Procesal Constitucional cuando señala que “En los procesos constitucionales sólo adquiere la autoridad de cosa juzgada la decisión final que se pronuncie sobre el fondo.”  El único pronunciamiento sobre el fondo en la resolución del 21 de mayo de 2014 es la declaración de inconstitucionalidad de la expresión “o judicial” del segundo párrafo de la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria de la Ley Nº 30057, sin que exista un pronunciamiento calificado, con la mayoría requerida de cinco votos, con efectos de decir el derecho constitucional sobre el problema planteado.  Al decir de los autores citados, esta desestimación o sobreseimiento sí produce, como cualquier otro tipo de resoluciones en la acción de inconstitucionalidad, el efecto de ser irrevocable y las partes legitimadas ya no podrán iniciar este procedimiento contra la misma norma.  Esto es, los congresistas accionantes ya no podrán plantear la misma demanda nuevamente pues sería contrario a la seguridad jurídica, ya que en tal caso pudiera una y otra vez sometérsele la misma cuestión.  Sin embargo, sí puede ser planteada por personas ajenas al caso, como se señala en el texto citado:

“No obstante, lo anterior no impediría la reclamación de la norma por otra vía procesal (controversia constitucional o juicio de amparo) que inicien partes ajenas a la acción de inconstitucionalidad resuelta, sobre todo cuando se funde en un primer acto de aplicación, dado que la ejecutoria dictada no tendría efecto de cosa juzgada para ellas.”[24]

93.         Justamente por esto el Tribunal Constitucional, con fecha 3 de setiembre de 2014, ha admitido a trámite la demanda de acción de inconstitucionalidad contra los mismos artículos de la Ley Nº 30057, interpuesta por 11.859 ciudadanos, en el Expediente Nº 0025-2013-PI/TC, y promovida por la Confederación General de Trabajadores del Perú – CGTP, la Confederación Intersectorial de Trabajadores Estatales – CITE, la Unión Nacional de Sindicatos del Sector Estatal y la Confederación Nacional de Trabajadores Estatales del Perú, por entender que, según el artículo 6º del Código Procesal Constitucional que “sólo adquiere autoridad de cosa juzgada la decisión final que se pronuncie sobre el fondo”, razón por la cual no declaró la improcedencia liminar de la demanda establecida en el artículo 104º del Código Procesal Constitucional en aplicación del inciso 2: “Cuando el Tribunal hubiere desestimado una demanda de inconstitucionalidad sustancialmente igual en cuando al fondo”. (El subrayado es nuestro).

94.         Iguales pronunciamientos de admisibilidad ha emitido el Tribunal Constitucional respecto de otras tres demandas de inconstitucionalidad en contra de la Ley Nº 30057 se han emitido en la misma fecha 3 de setiembre en otros tres expedientes (Exp. 00003-2004-PI/TC, Exp. 00017-2014-PI/TC y el Exp. 00008-2014-PI/TC).

95.         De otro lado, también cabe analizar la posibilidad de continuar con la inaplicación de la Ley del Servicio Civil a partir del concepto de precedente[25], que proviene del sistema jurídico anglosajón. Corresponde a la doctrina del stare decisis[26]según la cual la decisión de un (alto) tribunal vincula, por las razones allí expuestas, a otros tribunales (posteriores o de inferior jerarquía) cuando resuelven un caso semejante.

96.         Mientras que la cosa juzgada es la decisión definitiva que vincula a las partes (y, en el caso de la acción de inconstitucionalidad su alcance excede al de las partes procesales por ser general), el precedente o jurisprudencia (de observancia obligatoria) es el criterio o razón que sirve para resolver un caso diferente en tanto dicha razón es la misma para la solución del segundo caso. Así, por ejemplo, si el Tribunal Constitucional dice que la lectura correcta de determinada disposición es “equis”, entonces, los otros órganos jurisdiccionales cuando resuelvan una causa diferente (pero en la que corresponde aplicar la misma disposición) deberán usar el mismo criterio o razón.

97.         Esto es particularmente interesante en lo que se refiere al control difuso. Si la norma impugnada fue expulsada del sistema jurídico el problema (posterior) del control difuso no existe porque simplemente la norma, al quedar sin efecto, ya no podría ser aplicada. Pero, si la norma no fue expulsada ¿podrían los jueces realizar control difuso?

98.         Al respecto, el segundo párrafo del artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional dispone que:

“Los Jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de acción popular.

99.         Esta disposición merece dos interpretaciones: la primera según la cual la confirmación de la constitucionalidad puede ser expresa o ficta; y la segunda que solo admite la confirmación expresa de constitucionalidad. La confirmación expresa ocurre, como hemos visto, cuando el Tribunal Constitucional pone, afirma o revela las razones de constitucionalidad de la norma; mientras que la confirmación ficta se produciría cuando no se alcanzan los votos suficientes para formar sentencia y, por aplicación de la ley, la demanda de inconstitucionalidad es declarada infundada sin contener, por tanto, algún precedente.

100.     Entre ambas lecturas debemos optar por aquella interpretación que mejor maximice los principios y valores constitucionales y, en consecuencia, cabe rechazar aquella que admite la confirmación ficta pues, en ese caso, la confirmación termina siendo una fórmula vacía que no contiene ninguna razón o motivo de corrección de la norma impugnada. Si bien la norma se reputa existente y no sale del ordenamiento jurídico, ello no implica que sea válida (que sea conforme con la Constitución) pues justamente no se ha expresado ninguna razón que confirme su validez constitucional. Si nos preguntásemos ¿qué ha confirmado el tribunal? ¿Qué criterio de validez ha expuesto? ¿Cuáles son las directrices a observar en futuros casos? ¿Cuál es el precedente? La respuesta es sencillamente nada, ninguna. Y, desde el Estado Constitucional de Derecho el derecho a la justicia de las personas lo constituye la sujeción de los jueces a las razones de validez del Derecho.

101.     Desde esta perspectiva los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuando su constitucionalidad ha sido confirmada expresamente por el Tribunal Constitucional, en tanto lo que aplica el juez para resolver las causas son esas razones que le dan un determinado significado a las normas.

102.     En otras palabras, cuando la demanda de inconstitucionalidad es declarada infundada por falta de votos conformes, no se produce la confirmación de validez de la norma, no hay precedente y, por consiguiente, los jueces ordinarios (civiles, laborales, etc.) se encuentran habilitados para efectuar el control de constitucionalidad de las leyes y exponer las razones de validez (o invalidez) de las normas. De este modo, si bien la norma se mantiene vigente, en el caso concreto puede ser inaplicada por el juez (o tribunal arbitral) que recién, en esa oportunidad, presenta las razones de validez o invalidez de las normas, lo cual es propio del Estado Constitucional de Derecho.

103.     De otra parte, deben también tenerse presente las diferencias entre vigencia y validez y entre disposición y norma desde el Estado Constitucional de Derecho.  Desde la mirada del Estado Constitucional de Derecho por contraposición al Estado Legislativo de Derecho el sistema jurídico gira en torno a la Constitución y los principios y valores que recoge. Una diferenciación que, en consecuencia, se hace necesaria es aquella que distingue entre vigencia y validez de la norma[27]. Una norma es vigente cuando ha sido producida conforme a las pautas señaladas en el ordenamiento. Su efecto práctico es su eficacia, es decir, que resulta exigible y “debe ser aplicada como un mandato dentro del Derecho”.

104.     Ahora bien –dice Rubio– “puede por tanto suceder que una norma vigente, y por tanto eficaz, tenga algún vicio jurídico que debiera conducir a que no sea aplicada. Para evitar la eficacia, esto es, la exigibilidad de una norma jurídica vigente porque atenta contra el Derecho, debemos recurrir al concepto de validez.” Así, una norma legal para ser válida debe guardar coherencia y compatibilidad con los principios y valores constitucionales cuyo control corresponde a los jueces, a través del control difuso, o al tribunal constitucional mediante la acción de inconstitucionalidad, y ello exige, expresar, afirmar, poner, revelar, las razones de la validez o invalidez. Lo contrario, la decisión vacía, caería en la arbitrariedad de la sin razón.

105.     Asimismo, debe tenerse presente que el control de constitucionalidad (concentrado o difuso) recae sobre las normas y no sobre las disposiciones en el sentido siguiente:

106.     La disposición es el texto o “conjunto de palabras que integran un determinado precepto legal”; mientras que el enunciado normativo o norma es “la significación que se le asigna”. Eduardo Ferrer Mac Gregor[28] expresa esta consideración en los siguientes términos:

“El objeto del litigio constitucional son las normas y no las disposiciones legales, o, más claramente: las posibles interpretaciones de estas. En él se controvierte la validez del texto, pero a través de la eficacia que adquiera por su interpretación, supuestamente transgresora de las normas constitucionales –o sea, del significado que se dé a ese parámetro de control–. Lo que contraviene la Constitución es el significado que se otorgue a la disposición, no su fórmula textual, porque esta no puede tener vida práctica si no es interpretada”

107.     Si la tarea de interpretación del Tribunal Constitucional consiste en desentrañar y poner el significado normativo de la disposición impugnada, cuando no lo hace, por ejemplo, por falta de votos conformes, no surge entonces un significado normativo, no hay precedente y no hay, por tanto, nada que otro órgano jurisdiccional deba obedecer bajo el argumento de la fuerza del precedente (que no tiene, que, en estricto, no existe)[29].

108.     Por tanto, como se ha visto, el segundo párrafo del artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Civil manda a los jueces ordinarios —y árbitros— a observar inexorablemente la norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en el respectivo proceso constitucional. Siendo que esto no ha sucedido en el Exp. 00018-2013-PI/TC, por lo que no existe ningún óbice para no preferir la norma constitucional sobre la legal.

IX.        PROPUESTA ADOPTADA POR EL TRIBUNAL

109.     Teniendo en cuenta los fundamentos expresados y en mérito al control difuso precisado en los considerandos precedentes, y con vista de las propuestas finales de cada una de las partes, de la documentación alcanzada sobre los estados financieros formulados, los escritos adicionales presentados por las partes; y luego de haber efectuado el análisis y valoración correspondiente, el Tribunal elige la propuesta final del SINDICATO atenuada, en los siguientes términos:

110.     Se sustenta económicamente la decisión de este Tribunal Arbitral en que los Estados Financieros de los años 2012 y 2013 de la MUNICIPALIDAD dan cuenta que sus financias son satisfactorias y que pueden atender parcialmente las demandas de sus trabajadores obreros.

111.     Por otra parte, del documento SIAF – Módulo de Proceso Presupuestario, visado por la Unidad de Presupuesto de la MUNICIPALIDAD, se advierte que en el ejercicio 2014 se estableció un Presupuesto Inicial Modificado de S/. 12’616,079.00 habiéndose realizado un total devengado de S/. 12’390,256.12, lo cual determina un saldo de balance favorable.  Considerando los estados financieros de la MUNICIPALIDAD satisfactorios y la existencia de un saldo positivo del balance, este tribunal, acoge la propuesta del SINDICATO con criterio de equidad.

Demandas económicas

Respecto al incremento de la bonificación extraordinario por el Día Internacional del Trabajo 

115.     La propuesta del Sindicato es incrementar la Bonificación Extraordinaria por “Día Internacional del Trabajo”, el día 1º de mayo, equivalente a una remuneración y media de un Mínimo Vital del salario a la fecha de pago. Actualmente reciben una Remuneración Mínimo Vital. Es consideración de este Tribunal acoger el aumento de este beneficio por razones de equidad.

Respecto al incremento de la bonificación especial del Día de la Madre

116.     La propuesta del SINDICATO es incrementar la bonificación especial por el Día de la Madre, en el mes de mayo y por el Día del Padre en el mes de junio, respectivamente, equivalente a una Remuneración Mínima Vital. Vigente a la fecha de pago. Beneficio que se recibe a la fecha. Es Consideración de este Tribunal acoger este beneficio por razones de equidad.

Respecto al incremento de la bonificación por el Día del Trabajadora Municipal

117.     La propuesta del SINDICATO es incrementar la Bonificación por el Día del Trabajador Municipal  a una remuneración y media del Salario Mínimo Vital. Es consideración de este Tribunal acoger el aumento de este beneficio por razones de equidad y porque es un estímulo al trabajador público municipal y a la compensación adicional por el trabajo realizado.

Respecto a la canasta familiar en navidad

121.     La propuesta del SINDICATO es que la MUNICIPALIDAD otorgue una canasta familiar en navidad por el monto de S/. 250.00 (Doscientos Cincuenta Nuevos Soles). Es consideración de este Tribunal acoger la propuesta como estímulo al trabajador y también contribuye a que en esa fecha los trabajadores puedan destinar el monto que usualmente invertirían en adquirir los productos de primera necesidad a otros rubros (salud, educación, vivienda, etc.)

Demandas laborales

SE RESUELVE:

PRIMERO:

Acoger la propuesta final del SINDICATO, atenuada conforme se indica a continuación:

Demandas económicas

1.      Cuarto enunciado.-Incrementar en 10% la remuneración bruta que los trabajadores obreros vienen percibiendo al mes anterior a la vigencia del presente Convenio.

2.      Quinto enunciado.-Incrementar la Bonificación Especial por concepto de Riesgo y Salud Ocupacional al 22% de la Remuneración Bruta Mensual, la misma que será otorgada en forma acumulada trimestralmente.

3.      Sétimo enunciado.-Incrementar la Bonificación por Escolaridad equivalente a una remuneración y media de la Remuneración Mínima Vital mensual del salario vigente a la fecha de pago.

4.      Octavo enunciado.-Incrementar la Bonificación Extraordinaria por “Día Internacional del Trabajo”, el 1º de mayo, equivalente a una remuneración y media de la Remuneración Mínima Vital mensual del salario a la fecha de pago.

5.      Noveno enunciado.-Incrementar el otorgamiento de Bonificación Especial por el Día de la Madre, en el mes de mayo y por el Día del Padre en el mes de junio, respectivamente, equivalente a una Remuneración Mínima Vital mensual vigente a la fecha de pago.

6.      Décimo enunciado.-Incrementar la Bonificación por el Día del Trabajador Municipal al equivalente a una remuneración y media del Salario Mínimo Vital vigente a la fecha de pago.  Queda entendido que el 5 de noviembre de cada año se celebra tal día.

9.      Décimo cuarto enunciado.-  Disponer el pago de una Bonificación Extraordinaria consistente 4 (cuatro) Sueldos Brutos por concepto de cumplir 25 y 30 años de labor en beneficio de la Municipalidad.

10.  Décimo Sexto enunciado.-Disponer el otorgamiento de una canasta de víveres de un importe de S/. 250 en Navidad, con cargo a los fondos del CAFAE.

Demandas laborales

11.  Vigésimo tercer enunciado.-Ratificar el otorgamiento de una bolsa de víveres en forma mensual a cada trabajador obrero municipal consistente en: 20 kg de azúcar, 20 kg de arroz y 30 tarros de leche.

SEGUNDO:

El presente laudo será aplicable a todos los trabajadores obreros afiliados al SINDICATO.

CUARTO:

Este laudo es inapelable y tiene carácter imperativo para las partes. Una vez firmado, se dará a conocer a las partes para su cumplimiento.